История управленческой мысли - В. И. Маршев

и губернских учреждений под эгидой министерства. Причем согласно представлению о содержании двух групп функций местного управления было указано, что проекты должны содержать предложения, во-первых, по «устройству учреждений административно-полицейских» и, во-вторых, по «устройству учреждений хозяйственно-распорядительных». Что касается совершенствования собственно хозяйственного управления, то в специальном разделе постановления о комиссии задача была конкретизирована так: «При устройстве исполнительной и следственной полиции войти в рассмотрение хозяйственно-распорядительного управления в уезде, которое ныне разделяется между несколькими комитетами и часто входит в состав полицейского управления. При сем рассмотрении необходимо предоставить хозяйственному учреждению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие; причем надлежит определить степень участия каждого сословия (выделено нами. – Авт.) в хозяйственном управлении уезда». Аналогичная задача ставилась и для проектов губернских учреждений.

Работа комиссии, созданной в 1859 г., затянулась, в 1861 г. была осуществлена реформа, ситуация в стране резко изменилась, а главное – изменилось положение дворянства. И если до реформ дворянство без усилий управляло местными делами, то после реформ в связи со становлением новых, капиталистических отношений, усложнением социально-экономической структуры, изменением расстановки сил и другими причинами дворянство постепенно, но все сильнее осознавало свое новое положение. Оно все резче меняло свое отношение к вопросам местного управления, к местным органам хозяйственного управления, более активно стало выступать за усиление местного самоуправления, за реализацию тех же идей всесословного представительства, что и на уровне центральных органов страны.

Было несколько точек зрения по поводу средств, но цель дворянства была одна: утвердить в земстве свое руководящее положение, «стать во главе возникающего земства». Дворянские собрания в повестку дня своих заседаний включали разработку проектов и предложений в готовящуюся земскую реформу, стремясь утвердить в ней выгодные для себя положения. Большинство собраний было за усиление прав и возможностей местного самоуправления с одновременной активизацией участия дворянства в органах местного управления, за слияние с земством.

Расчет был прост. «Как бы тесно и уравнительно ни было это соединение, за нами надолго еще останется огромный перевес, который приобретали положением своим, преимуществом умственного и явственного образования и большей или меньшей привычкой к собственным делам», – записано в проекте постановления одного из консервативных обществ – Смоленского собрания. Однако в самом постановлении, направленном в комиссию, этих строк уже не было.

Как же развивались события, как менялись взгляды дворянства на те или иные пункты, относящиеся к хозяйственному управлению, в проектах-вариантах «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», которое было утверждено 1 января 1864 г.

Этапы формирования «Положения» и предлагавшиеся варианты формулировок важнейших статей документа представляют двоякий интерес: во-первых, с точки принятия окончательного решения, во-вторых (что наиболее важно для нас), как источник ИУМ. Именно поэтому целесообразно привести описание процесса разработки «Положения» в Приложении 2.

Каковы же были в ту пору оценки реформы? Земская реформа 1864 г. специально готовилась 5 лет, и значимость ее организации и результатов оценивалась современниками очень высоко. Барон Корф в своих замечаниях писал: «Если работа эта по объему и сложности не может равняться с приготовляемыми Уставами судопроизводства или с законоположениями 19 февраля 1861 г. о крестьянах, то все же по важности в государственном отношении, а равно по трудности и новости встречающихся в ней вопросов едва ли много им уступает».

Особенно подчеркивалась новизна этого крупного мероприятия, «о котором сама мысль возникла у нас так недавно… по которому ни у нас в общественном мнении, ни в практике других законодательств, ни в науке не образовалось еще почти ни одного твердого убеждения или начала». Действительно, по новизне, масштабам и трудоемкости эта реформа – событие во многих отношениях уникальное, в том числе и в управленческом смысле. В результате совершенствования местного управления был осуществлен ряд мероприятий и преобразований. Были определены функции местного управления («виды земских дел») и их содержание. Аргумент выделения функций был таков: «Земскими делами губерний и уездов должны быть дела, которые составляют местный интерес губернии и уездов». Таких дел было выделено множество (о чем говорилось выше). Наиболее сложными оказались вопросы и мероприятия, связанные с формированием новых органов земства. Взамен многочисленных органов местного управления, «осуществлявших слишком усиленное участие и контроль правительственной власти в земских делах», были созданы всего 2 типа органов: Земское собрание (губернское и уездное) и Земская управа (губернская и уездная). Собраниям была предоставлена распорядительная власть, а управам – исполнительная. И те, и другие «составлялись из представителей, избранных населением уезда или губерний».

Были сформулированы новые основания и формы этого представительства. Аргументы этих преобразований также интересны: «заведование земскими делами уездов и губерний» должно быть «предоставлено самому населению уезда и губерний», «теоретические начала и положения права согласуются с историческим опытом и с хозяйственными практическими соображениями: никто не может усерднее и заботливее вести хозяйственное дело, как тот, кому оно принадлежит, никто так не чувствует последствия дурных распоряжений и не несет за них такой материальной ответственности, как сам хозяин дела».

По поводу разделения властей высказывалась мысль о том, что содержание функций органов местного управления должно быть двояким. «С одной стороны, они должны отражать потребности, мнения и желания местного населения (по земским делам), устанавливать и рассматривать общие местные интересы; с другой стороны, необходима постоянная, правильно организованная власть для исполнения общих постановлений по земским делам, для осуществления правильно и законно выраженных желаний и потребностей земства». Поэтому и созданы были «два разряда учреждений» – распорядительные и исполнительные.

Для распорядительных органов были установлены следующие требования: эти органы как выразители «всей местности и ее интересов», должны состоять из лиц, непосредственно избранных местным населением; число избранных должно быть достаточно велико (так как интересов много и чтобы можно было претендовать на «общественное мнение»); избранные должны «сохранять постоянную связь с местностью и обществом», которых они представляют; обновление и изменение состава органов должно зависеть от общества. Таким образом, деятельность этих органов имела временный характер (а не «характер и свойства присутственного места»), они «призывались к деятельности в известные сроки и в известных случаях». Им было дано название «Земские собрания».

Постоянная и непрерывная исполнительная деятельность поручалась создаваемым земским управам, члены которых выбирались на Земских собраниях.

В объяснительной записке Валуева было учтено пожелание дворянства (из постановлений их собраний) относительно представительства в собраниях: «При первом и совершенно новом еще опыте установления местного представительства необходимо дать некоторый перевес в составе уездных Земских собраний классу, более образованному и развитому, до известной степени пользовавшемуся и доселе политическими правами и уже несколько опытному в гражданской жизни».

Как собирался Валуев совместить эту предпосылку с сохранением правительственного влияния на политику местного управления (точнее, как всякий министр, который надеется на длительность своего властвования и