Как мы делали реформы. Записки первого министра экономики новой России - Андрей Алексеевич Нечаев

Она констатировала, что изменение структуры органов власти осуществляется в целях формирования отвечающей современному этапу радикальной экономической реформы, рациональной структуры центральных органов федеральной исполнительной власти, децентрализации власти, повышения самостоятельности местных органов, в том числе в проведении реформ.

Пожалуй, наиболее крупная новация, которая была предпринята в рамках описываемой реформы, состояла в ликвидации Министерства промышленности и действующих в его составе достаточно автономных департаментов и создании на их базе комитетов с более низким рангом, уже не входящих в состав правительства. Были созданы Комитет по химической и нефтехимической промышленности, Комитет по оборонным отраслям, впоследствии преобразованный в государственный комитет, Комитет по металлургии и Комитет по машиностроению. Плюс образовывался еще Госкомитет по промышленной политике.

Минпром изначально создавался не из единого союзного или российского министерства, как Министерство экономики России преимущественно из бывшего Госплана Союза, а из нескольких десятков союзных и ряда российских промышленных министерств.

В итоге получился малоуправляемый монстр, к тому же не имеющий серьезных ресурсов и властных полномочий. Практически департаменты министерства, образованные на базе бывших союзных ведомств, оказались автономны и малоуправляемы руководством министерства. При этом они обладали еще меньшими полномочиями и властными рычагами, чем министерство в целом. В такой ситуации было сложно сохранить кадры, заставить их работать слаженно.

Министр Александр Титкин, еще недавно директор небольшого завода в Тульской области, а позднее народный депутат России, авторитетом среди бывших союзных начальников не пользовался и объединить их во благо дела не смог.

Плюс Титкин активно выступал против той модели приватизации, которую предложил Чубайс. Боролся он и против разделения полномочий, которое вытекало из приватизации в части управления закрепленными за государством пакетами акций. Чубайс в то время пользовался достаточно серьезным влиянием в правительстве, был в ранге вице-премьера, но главное, пользовался большим авторитетом у Гайдара. Это противостояние стало еще одним дополнительным мотивом для расформирования и ликвидации Минпрома.

Могу ныне признаться, что я, хотя и не был инициатором его ликвидации, тоже в какой-то степени приложил к ней руку. Минпром был хотя и слабым, но конкурентом Министерства экономики. Конечно, Минэкономики явно стояло выше и по функциям, и по полномочиям, и по ресурсам в своем распоряжении, и, главное, по составу кадров. Мне все-таки удалось сохранить значительную часть квалифицированных кадров, которые в том числе хорошо знали промышленность, людей и ситуацию на местах. В Минпроме все это было намного слабее не только из-за потери кадров, но и потому, что в Госплан рекрутировали в советское время лучших специалистов из отраслевых министерств. Тем не менее Александр Титкин пытался претендовать на какую-то часть функций, которые уже легко выполняло Министерство экономики. В итоге и я стал сторонником реформирования Минпрома. Скромные комитеты, созданные на его основе, председатели которых даже не входили в состав Совета Министров, уже никакой конкуренции Министерству экономики составлять не могли.

Как я уже сказал, в рамках реформы правительства было ликвидировано курирование министерствами самостоятельных комитетов. Подверглась ревизии и схема комитетов внутри министерства. Соответственно, последние были или ликвидированы, или преобразованы в подразделения министерств, а первые ликвидированы или отпущены в свободное плавание, то есть переведены в прямое подчинение правительству. Так произошло, например, с Комитетом по социальной помощи семье и детям при Минсоцразвитии, с Комитетом по профессиональному образованию при Министерстве образования, с Комитетом медицинской промышленности при Минздраве, с Комитетом пищевой и перерабатывающей промышленности при Минсельхозе, с множеством комитетов, которые существовали в составе Министерства топлива и энергетики. Все они стали подразделениями своих головных министерств. Таким образом, действовали мы достаточно решительно, борясь за сокращение чиновничьего аппарата. Ведь каждый комитет даже в составе министерства – это некое количество периферийных служб типа юридического отдела, отдела кадров, снабжения, бухгалтерии. Плюс обслуживающий персонал, а главное – когорта начальников и их заместителей.

Формально был ликвидирован фактически так и не созданный Комитет поддержки малых предприятий и предпринимательства при Госкомимуществе. На этом вопросе я хотел бы остановиться особо.

Идея некоего ведомства, отвечающего за предпринимательство, регулярно возникала в правительстве и возникает по сию пору. В 1995 году такой комитет, даже на правах госкомитета, был вновь создан. В правительстве Сергея Кириенко его возглавила Ирина Хакамада, человек активный и творческий. Тем не менее, просуществовав несколько лет и так ничем особо себя не проявив, комитет опять был ликвидирован, кажется Примаковым.

Идея подобного комитета, на мой взгляд, несколько надуманная. С одной стороны, правительство много лет справедливо озабочено медленным развитием предпринимательства, сложностями ведения бизнеса в России. С другой стороны, ни одно специальное ведомство, даже если оно будет влиятельным и авторитетным, в одиночку эти проблемы не решит. Нужно менять предпринимательский климат в стране в целом, и это задача всей власти – и исполнительной, и законодательной, и судебной. Нормальная рыночная экономика вся состоит из предпринимателей (за исключением небольшого числа государственных казенных предприятий). Поэтому если еще для малого предпринимательства можно представить себе какое-то особое ведомство, обеспечивающее защиту, опеку и регулирование этого специфического сектора экономики, то ведомство, занимающееся предпринимательством вообще, – это ведомство, как бы курирующее всю экономику. Однако для этого уже существуют Министерство экономики и отраслевые министерства, а также специальные ведомства типа антимонопольной или таможенной службы, имеющие специфические функции и полномочия. Если они плохо справляются со своими обязанностями по содействию развитию предпринимательства, то это повод жестче контролировать их работу, а не создавать новое ведомство. Реально в данном случае благая идея поддержки предпринимательства используется для обоснования образования еще одного сугубо бюрократического органа, для создания новых рабочих мест для чиновников.

В рамках революционных мер по упорядочению государственного аппарата были ликвидированы некие, прямо скажу «лунные», образования, которые создавались в разное время и по разным поводам, как правило вследствие лоббистских усилий конкретных людей. В их число попали, например, Комитет по защите экономических интересов Российской Федерации с пафосными, но малопонятными функциями; Главное управление по иностранному туризму при Совете Министров – некий анахронизм советских времен. Были ликвидированы еще два довольно сомнительных комитета, тоже образованных под правильную идею, но ничем реально особенно не занимавшихся. Это Комитет по делам военнослужащих и членов их семей при правительстве и Комитет по социальному обеспечению военнослужащих при Минобороны.

Ряд комитетов типа Комитета цен при Минэкономики, наоборот, пустили в самостоятельное плавание. Замечу, что у меня сохранился с комитетом и с его руководством прекрасный рабочий контакт. Они как бы негласно признавали верховенство Министерства экономики над своим комитетом, а председатель комитета Лира Ивановна Розенова осталась членом коллегии Минэкономики. Впоследствии судьбу этого комитета решила история с постановлением правительства о регулировании цен, за которое и мне достались кое-какие шишки. Я расскажу о нем подробнее в других главах.

Аналогично самостоятельный статус получили Комитет по