Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - Бент Фливбьорг

Первая и самая основная рекомендация Транспортного совета Дании заключалась в перераспределении участия государства и частного сектора в процессе разработки проекта и привлечении частного рискового капитала в схему финансирования возможного проекта. Здесь проект Фемарн-Бельт согласился с рекомендациями Совета по нескольким важным пунктам и этим он существенно отличается от проектов Эресунд и Большой Бельт. В течение 1980-х и 1990-х гг., когда эти проекты обсуждались и строились, участвующие политические деятели и чиновники были против привлечения частного сектора к финансированию и принятию риска для этих проектов. Сначала это отношение преобладало также и в проекте Фемарн-Бельт. Таким образом, датские политические деятели и чиновники были первоначально против рекомендаций Транспортного совета по этому вопросу.

С приходом нового тысячелетия положение дел изменилось главным образом потому, что Германия не хотела использовать государственные средства или государственные гарантии для финансирования сообщения через пролив[279]. Возникла необходимость привлечения частного рискового капитала. Очевидно, что рекомендации Транспортного совета повлияли на немецкую позицию в этом вопросе. Рекомендации для Фемарн-Бельт были успешно переданы немецкому правительству. Если бы потребность Германии в частном рисковом капитале для Фемарн-Бельт была результатом обычной правительственной политики, стремящейся продвинуть частный рисковый капитал для транспортной инфраструктуры, тогда можно было бы ожидать появления спроса на частный капитал для многих других проектов, кроме проекта Фемарн-Бельт. Но это был другой случай. Наоборот, в немецких железнодорожных проектах, например, доля государственных финансов даже увеличилась.

В СМИ не раз возникали предположения о том, что появление немецкого спроса на частное финансирование проекта Фемарн-Бельт было вызвано объединением Германии после 1989 г. Как утверждали СМИ, в 1990-е гг. новая Германия потратила так много финансовых средств на объединение, в том числе и в отношении транспортной инфраструктуры, что правительство было вынуждено искать частный капитал для финансирования своих действий. Но если бы это действительно имело место, можно было бы ожидать увеличения спроса на частный капитал и для транспортных инфраструктурных проектов, но, как уже говорилось, этого не произошло.

Мы делаем вывод, что существуют указания на то, что рекомендации Транспортного совета повлияли на немецкую позицию по использованию частного капитала для финансирования проекта Фемарн-Бельт, хотя при его сложности было бы трудно прийти к окончательным выводам о таком влиянии и его точном масштабе. Что касается других сложных правительственных решений, которые принимались в течение нескольких лет и подвергались различным влияниям, сложно сказать точно, что к чему привело и в каком масштабе.

Во всяком случае, датчане первоначально надеялись использовать модель финансирования, разработанную для сообщений Большой Бельт и Эресунд, а именно государственное предприятие, финансируемое государственной гарантией. Но пока Дании необходимо было приспособиться к позиции Германии. Призыв выразить интерес к привлечению частного сектора в проект Фемарн-Бельт, упомянутый выше, является самым осязаемым признаком этого развития. Призыв следовал за распоряжениями правительства Германии. Цель состояла в том, чтобы уяснить интересы участия частного сектора в финансировании сообщения Фемарн-Бельт, то есть выяснить, что необходимо сделать в отношении организационной и финансовой систем, чтобы заинтересовать частный сектор. В рамках экспертизы частному сектору дали возможность показать, способен ли он выполнять деятельность, связанную с разработкой, строительством и эксплуатацией возможного сообщения точно так же, как государственный сектор, или лучше[280].

Будущее покажет, какими будут финальные схемы участия государственного и частного секторов в проекте Фемарн-Бельт, если Дания и Германия решат его строить. Но привлечение частного сектора, что происходит в настоящее время, и исключение общей государственной гарантии – главные шаги в направлении рекомендаций Транспортного совета и уход от практики, применявшейся для этого типа мегапроектов в этой части света, включая Большой Бельт и Эресунд. Как объяснялось в основной части настоящей книги, выиграть благодаря этому должны рядовые граждане, то есть налогоплательщики, поскольку уменьшится риск и увеличится ответственность. Потенциальные проигравшие – чиновники с личной заинтересованностью в модели государственного предприятия и стремящиеся к получению ренты частные разработчики.

Транспортный совет рекомендует, чтобы разработка и экспертиза для проекта Фемарн-Бельт были больше открыты для общественного наблюдения и участия, чем это было в сообщениях Эресунд и Большой Бельт. Здесь заметен серьезный прогресс, особенно при сравнении с Большим Бельтом и Эресундом на аналогичных стадиях разработки. Однако можно добиться большего, и рекомендации совета пока еще выполнены неполностью.

До настоящего времени основные действия в отношении прозрачности сводились к публикации двух отчетов, обобщающих исследования экономической целесообразности, краткой независимой экспертизе этих исследований, общественной конференции и слушаниях, представляющих результаты независимой экспертизы, отчете о конференции и, наконец, временном веб-сайте Министерства транспорта, где любой мог комментировать и обсуждать строительство возможного сообщения Фемарн-Бельт[281]. Но вот чего действительно не хватает при сравнении с рекомендациями Транспортного совета, так это привлечения заинтересованных групп, более широкого использования открытых слушаний и публикации технической документации, например, касающейся моделирования спроса на транспорт и других элементов анализа затрат и выгод и оценки воздействия на окружающую среду. Проблема независимых экспертиз 1999–2000 гг. заключалась в том, что вся необходимая документация не была доступна экспертам, проводящим анализ.

Одной из причин медленного развития открытости процесса разработки и оценки для общества, несомненно, является обычная инерция. Организации и профессии, вовлеченные в транспортную политику и планирование, не столько используются в совместном и открытом подходе к планированию и выработке тактики, сколько в рационалистическом, узкоспециализированном подходе по сравнению с организациями и профессиями в других областях, например, городском и региональном планировании. Датское Министерство окружающей среды и энергетики, ответственное за городское и региональное планирование, отметило в 1996 г., что запланированная процедура экспертизы проекта Фемарн-Бельт отличалась от процедуры, используемой в городском и региональном планировании. Она не допускала участия граждан в определение содержания экспертизы и не устанавливала минимальный период для общественных слушаний[282].