Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - Бент Фливбьорг

В принципе, функциональные требования должны вытекать из политических целей и требований общественного интереса, которым должен отвечать проект, например, в отношении экономических результатов, экологической устойчивости и вопросов безопасности. Более конкретно требования к транспортному проекту могут касаться таких моментов как безопасность дорог, мостов и туннелей, безопасность для пассажиров (например, требования относительно проведения спасательных операций в туннелях и так далее), морская безопасность (навигационные аспекты), воздействие на окружающую среду (выбросы, морская среда, потребление энергии и так далее) и ограничения для наземных средств связи (например, определение возможной дислокации). Эффективность может также касаться таких вещей, как пропускная способность автомобильного или железнодорожного сообщения, минимальная и максимальная скорость транспорта и так далее.

Функциональные требования, таким образом, включают больше, чем только подход к разработке проекта с технической точки зрения. Функциональные требования проекта, среди прочего, отражают национальные цели в транспортном и экологическом секторах. Однако необходимо, чтобы требования формулировались последовательно и измерялись однозначным способом. Требование измерения необходимо для возможности осуществления детального проектирования и для проведения мониторинга и аудита в процессе возможного строительства и эксплуатации[260].

Определенное преимущество использования подхода функциональных требований состоит в том, что он заставляет людей сосредоточиться на конечном результате, а не на средствах, а именно на вопросе о том, чего мы хотим достичь или избежать, а не на технических вопросах. Какой уровень безопасности необходим? Каковы экологические проблемы и как их можно решить? В случае с проектом Эресунд, например, главная проблема касалась воздействия на поток воды через пролив, и, в конечном счете, было принято решение о том, что сообщение через пролив Эресунд должно быть построено таким образом, чтобы устранить практически любые препятствия для потока воды с целью сохранения качества морской среды в Балтийском море. Это может расцениваться как функциональное требование для сообщения через пролив Эресунд. Требование должно было быть сформулировано заранее в процессе принятия решения, поскольку эта проблема была уже известна после проекта Большой Бельт. Вместо этого оно было сформулировано и рассматривалось на последней стадии, вызывая общественные волнения и дестабилизируя процесс принятия решений.

Следует также подчеркнуть, что необходимо не только устанавливать основные требования до принятия решения, но также начинать процесс формулирования функциональных требований до проведения крупных исследований в рамках анализа экономической целесообразности. Преимущество подхода функциональных требований, таким образом, заключается в том, что он учитывает конструктивный и взаимный диалог с теми, кто играет активную роль в вопросах экологии, безопасности, экономики и т. д. В то же время, подход вынуждает организации и группы людей играть конструктивную роль в осуществлении целей, которых они хотели бы достичь, и снижает вероятность критики, направленной на крупные проекты только потому, что они оказались крупными проектами[261].

Как мы утверждали в предыдущей главе и повторяем здесь ввиду важности этого вопроса, функциональные требования, когда они применяются через конкурентный тендерный процесс, имеют преимущества и с другой точки зрения, поскольку они учитывают инновационные технические проекты и эксплуатационные методы, представляемые по инициативе претендентов, что может привести к значительной экономии средств по сравнению с традиционным подходом. При традиционном заключении контракта окончательный проект обычно готовится до принятия заявок, ограничивая возможности для предложения новых решений и способов экономии средств. При применении функциональных требований проект и его подготовка находятся, в принципе, полностью в введении подрядчика; единственным требованием является соответствие плана функциональным требованиям. Действительно, в подлинном контракте на основе функциональных требований подрядчики будут нести ответственность за осуществление не только проектирования и строительства, но и за эксплуатацию в течение длительного периода времени – обычно не меньше десяти лет, – что стимулирует подрядчиков внедрять инновационные процедуры и технологии, поскольку им фактически предлагают защиту от разглашения информации об этих новых технологиях и процедурах до конца срока действия контракта. Поэтому такой подход к заключению контрактов также позволяет экономить средства в долгосрочной перспективе[262].

Система нормативного регулирования рассматривается здесь не только как совокупность правил, регулирующих строительство и эксплуатацию возможного крупного проекта, и других экономических правил, имеющих существенное влияние на финансовое и экономическое выполнение проекта, но также и правил, регулирующих дополнительные инвестиции, необходимые для того, чтобы гарантировать рациональное использование проекта. Например, для сообщения через пролив или аэропорта эти дополнительные инвестиции подразумевают подъездные пути, при этом технические условия включают вопросы о том, необходимо ли для них привлечение государственного финансирования или они будут финансироваться за счет сборов от главного проекта.

Одна из причин, почему эта система нормативного регулирования должна быть определена, по возможности, заранее, заключается в том, что это заставит правительство тщательно рассматривать проблемы данной категории и определять все издержки до принятия любых решений. Вторая причина состоит в том, что выбор системы нормативного регулирования значительно влияет на риски проекта, поскольку и затраты, и риски должны быть в центре любого анализа экономической целесообразности и экспертизы.

Наконец, если часть финансирования возможного проекта должна быть привлечена из истинного рискового капитала, это может произойти, только если система нормативного регулирования налажена и политические риски определены и, там где это возможно, устранены. Система нормативного регулирования также включает такие вопросы, как необходимость ценового регулирования, то есть должны ли цены за использование сооружения, устанавливаемые возможным будущим владельцем, подчиняться определенному контролю, нужны ли конкурирующие услуги, например паромы, в случае строительства моста или туннеля, и в каком объеме[263].