Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - Бент Фливбьорг

1. Цикл проекта не включает стадию предварительного анализа его осуществимости до принятия решения о проведении полномасштабного изучения. Результатом могут быть невыполнимые обязательства относительно ресурсов, связанные с политическим престижем на ранней стадии[206];

2. Разработка и экспертиза проекта рассматриваются как технические мероприятия с акцентом на технические решения на ранней стадии. Обсуждение политических целей проекта с самого начала уступает дорогу обсуждению технических альтернатив;

3. Проблемы, связанные с внешним воздействием проектов, не рассматриваются до наступления поздней стадии проекта. Это может привести к изменениям проекта на стадии, когда такие изменения могут быть особенно дорогостоящими. Также это может привести к дестабилизации проекта, поскольку появляются проблемы, требующие проведения открытого слушания или формального одобрения властей на стадии, когда возможность внесения изменений невелика;

4. Группы заинтересованных лиц и широкая общественность, испытывающие негативное влияние проекта, имеют возможность лишь ограниченного участия, и то на последних стадиях проекта. Вклад со стороны заинтересованных кругов и общественности используется недостаточно, например, в установлении нормативных характеристик проекта. Неудовлетворенность общества проектом может нарастать вследствие недостатка информированности и чувства отстраненности от участия групп заинтересованных лиц и общественности[207];

5. Не проводится никакого анализа риска;

6. Институциональные, организационные вопросы и вопросы ответственности, связанные с внедрением, эксплуатацией и экономическим регулированием предложенных проектов, играют второстепенную роль в рамках подготовки проекта. Проблема заключается в недостатке определения нормативной базы, применимой для проекта, и ее влияния на риски и затраты, а также общую экспертизу и процесс принятия решений.

Проблема анализа риска рассматривалась в предыдущей главе. Здесь мы остановимся на трех организационных вопросах:

1) недостаток участия заинтересованных сторон и широкой общественности;

2) недостаток определения целей общественного интереса и

3) недостаток четко распределенных ролей.

Далее мы последовательно рассмотрим каждый из этих вопросов.

Другие исследования, использовавшие проект Эресунд для ситуационного анализа, показали следующее: проблема традиционного подхода к принятию решений в крупных транспортных инфраструктурных проектах состоит в том, что обычно для него характерно тесное взаимодействие между политическими и правительственными кругами, с одной стороны, и частным бизнесом, с другой стороны[208]. Граждане, на которых проект оказывает непосредственное влияние, другие группы заинтересованных лиц, обеспокоенных результатом процесса, а также широкая общественность в него не вовлекаются или участвуют ограниченно. Такие стороны обычно получают информацию на последней стадии, после того как группы, оказывающие основное влияние на принятие решения, уже достигли соглашения[209]. Этот недостаток участия общественности в сочетании с участием групп особых интересов, стремящихся получить выгоды от проекта, увеличивает риск доминирования именно этих интересов в процессе принятия решений. Политика же основывается (и всегда должна основываться) на данных иного рода, нежели экспертный анализ. Однако давление со стороны групп особых интересов часто приводит к тому, что анализ экономической целесообразности и другие исследования оказываются неудовлетворительными при принятии решения о продолжении разработки проекта и выборе альтернативы. Решающим фактором здесь становится индивидуальный, а не общественный интерес. Таким образом, в проектах Эресунд и Большой Бельт были выбраны совсем не те альтернативы, которые были выделены при изучении экономической целесообразности.

Недостаток привлечения общественности также может провоцировать ситуации, при которых группы, обеспокоенные судьбой проекта и оставленные без информации и влияния, могут действовать разрушительно, например, пытаясь провалить проект, действуя враждебно внутри или за пределами парламента. Здесь мы обнаруживаем знакомую характерную черту традиционного подхода к разработке крупных инфраструктурных проектов: политика и общественное обсуждение находятся на разных полюсах. В Швеции можно было быть либо за, либо против сообщения через пролив Эресунд. В Дании была такая же ситуация и для сообщения Эресунд, и для сообщения Большой Бельт. На первый взгляд, не зная подоплеки, это может показаться своеобразным способом рассмотрения этих проектов, так как туннели и мосты сами по себе неинтересны. Что должно представлять интерес, так это результат от их реализации, последствия, а не сами объекты. Но, учитывая факт, что решения относительно этих крупных инвестиций, по существу, принимаются без участия рядовых граждан, большинства тех, кто будет нести бремя риска инвестиций, неудивительно, что многие чувствуют себя обделенными вниманием и разочарованными, и это отражается в опросах общественного мнения.